| 编 号 | 第425号 | ||||||
| 建议主题 | 关于改进一些诉前调解引起的立案难立案慢问题的建议 | ||||||
建 议 内 容 |
诉源治理的本意，是在诉讼前就把矛盾纠纷化解掉，从源头上减少诉讼案件。这项工作的必要性及正当性毋庸置疑，但因在推动这项工作时过分强调在法院立案前做诉前调解工作就产生了立案难、立案慢问题，客观上恶化了法治化的营商环境，损害了法律的严肃性，有必要引起重视，并加以改进。一、立案难、立案慢的现状为体现诉源治理成果，很直观的数字就是法院受案数量下降，因此降低万人成讼率、纠纷调解成功率就成了一个可以而且应该考核的指标。随之而来的是将万人成讼率、纠纷调解成功率等指标纳入县市区和相关部门的目标考核，所以县市区和相关部门显然要把牢法院立案关，只要把立案的数量降下来，就能完成目标考核，至于矛盾纠纷是否真的解决，就成了次要的问题。在这个目标考核的引导之下，义乌市人民法院收紧了立案入口，具体做法有以下几种：一是将立案申请先引入矛调中心调解一段时间；二是卡住一些案件不立案，如银行信用卡案件、物业费纠纷案件等，一卡卡下一大批；三是本来可以分开诉的，法院要求一起起诉，合并审理，给一个案号；四是可以转到外地法院的裁定移送外地法院；五是其他措施。综合施策以后，2022年以后金华法院诉讼收案总数、民商事收案数同比分别下降25.89%和16.91%，万人成讼率同比下降22.04%，降幅均领跑全省。义乌市人民法院2022年较2021年收案量整体下降28%，减少量居全省第一。然而，从我的观察来看，这些下降的比例与诉源的减少关系不大，主要与法院在立案时采取的上述技术措施有关。法院被定为诉源治理的“打头单位”之一，只能把工作重点放在诉前调解上。因其法定职责为解决诉讼案件，职权触角自然无法延伸至诉讼之前。虽然民事诉讼中有调解程序，但与诉前调解是两码事，因此，只能把工作重点放在立案庭受案窗口，在接受案件时引入调解程序，称之为诉前调解。但此时的诉前调解与诉源治理已不是同一个概念，因为已经成讼。诉源治理的本意，是要将社会矛盾纠纷解决于诉至法院之前。 比如烂尾楼会产生大量社会矛盾纠纷，会产生大量诉讼案件，会成为一大诉源，要治理这一诉源，途径可能有三。一是保持房地产市场稳定，选择有实力的开发商、建筑商，政府依法提供各项服务与监督，确保项目按计划竣工交付。二是如果发生开发商资金链断裂事件，党委政府牵头组建专门组织入场清理。如果是普遍性的房企资金链断裂，则需要国家出台政策解决。三是在项目烂尾后，党委政府及司法部门组建专门班子入场清理，如义乌的金城高尔夫项目。这些诉源治理工作，除了第三种情况法院能参与起到一部分作用外，其他的法院基本上插不上手。前几年有为数不少的房地产项目公司引入破产程序解决项目烂尾问题，启动的也是诉讼程序，而非诉前调解程序。这类案件如果购房户诉到法院要求解除购房合同并返回购房款，法院引入诉前调解程序，可想而知，几乎不可能，只会造成诉讼程序空转，司法资源浪费。把这个例子及道理推而广之，虽然不能覆盖所有案件，但可以覆盖大部分案件。诉源治理的根本出路在于国家治理体系和治理能力的现代化，核心力量是党委和政府，而不是基层法院，更不是立案窗口。在法院的职能设计中，其核心任务是处理纠纷，而非预防纠纷。让法院来打诉源治理的头阵，并辅之以“万人成讼率”及“调解成功率”考核，是明显的资源错配，也是对诉源治理的错误理解，导致的必然是显而易见的手忙脚乱不见效。而对这样的工作任务，法院除了卡立案之外，几乎没有其他任何出路。二、立案难、立案慢对法治化营商环境的损害首先，损害了法律的严肃性。民事诉讼法没有修改，其第123条关于七天内立案的规定现行有效。人民法院公然违反该条规定的行为，不仅损害了法律的严肃性，也让社会各界对法院竟敢如此有法不依深感失望。其次损害了法治化的营商环境。虽然列入营商环境评估的主要是执行合同、办理破产的期限等指标，立案时间拉长及不立案情况没有列入营商环境评估指标，但市场主体对由此导致的法治化营商环境被损害的体感明显。首先是律师及律师事务所明显感觉到立案难立案慢，诉讼提不起或启动慢，当事人对律师不满意的程度提高。其次，原告觉得立案难，立案慢，打官司不方便了，合法权益维护时效性差，成本上升。显而易见，立案难、立案慢在原被告中受损最大的是原告的利益，因为原告往往是享有合法权利的一方，损害原告的合法权益，就等于变相保护被告的利益，这自然会导致法治化营商环境受损。有的当事人明确提出，案件不要起诉到义乌法院，因为义乌法院立案太慢，要求起诉到江西法院。第三，立案难、立案慢成了新的社会矛盾产生地。深圳出现了律师到法院窗口立案时，因窗口没有及时立案，律师跳进立案法官工作区殴打法官事件。当事人对律师与律所有意见，律师、律协向法院提意见。律师界人大代表及政协委员对法院立案难、立案慢现象提出要求改进的提案、建议成为上次两会中较为集中的领域。在其他征求律师意见场合，诉前调解造成的立案难、立案慢问题，也成为律师意见较多的领域。现在，诉前调解这项工作已改为由司法局牵头，这是一个好的迹象，希望诉前调解工作最后能形成一个合理合法有效化解纠纷的机制。第四，从诉前调解成功率来看，诉前调解程序更多的是一种形式，一种姿态，或是一种对任务的敷衍。诉前调解的成功率很低（无实证数据，但多方了解调成率很低）本身也证明这一程序存在的必要性。与其诉前调解，不如开庭后调解，因为此时各方对案件结果已有预判。中国传统文化并不倡讼，诉讼是绝大多数中国人最后无奈的选择，一旦诉了，不会轻易撤诉，亦不会轻易调解。司法讲究的无非公正和效率，但现在的做法，既因直接违法而不公正，也因拖延诉讼而欠缺效率。立案难或立案慢，不仅司法的效率降低了，而且原告的维权效率也降低了，维权成本上升了。三、改进的建议首先，要解决程序的合法性问题。当前法院在收到当事人起诉状后超过七天不立案，有的甚至拖到几个月不立案的做法，显然违反了我国民事诉讼法第123条的规定，这个合法性问题应当解决。其次，应当研调诉前调解案件调解成功率、工作效果以及诉前调解工作与诉源治理工作的关系，并做出有针对性的调整。诉前调解工作已开展约两年了，这项工作的各个方面特别是工作效果、投入产生比是要实事求是的调研总结了，并在调研总结的基础上作出科学合理的调整。第三，不能把诉源治理工作等同于诉前调解，应当重视发挥原有体制机制在诉源治理中的作用。诉源治理用大白话来讲就是社会矛盾纠纷的预防与化解，尽量在成讼之前解决社会矛盾与纠纷。这项工作是国家治理体系与治理能力现代化工作中的一部分，不能仅用诉前调解的方法解决，而且仅用这个方法根本解决不了。从现有的体制机制看，信访系统、新闻媒体系统、人民调解系统、纪委监察系统等都可以及时发现化解很多的社会矛盾纠纷，即便最后成讼，有法院司法公正兜底，也能案结事了，定纷止争，稳定社会秩序，维持社会秩序良性运转。第四，法院参与诉源治理的最佳路径，并非花大力气在诉前调解上，而是在依法公正立审判执上，即让公民在每个案件中都能感受到公平正义，以一个个公平公正的司法案例，引导规范各类诉讼主体的行为，让企图通过违法犯罪行为获取非法利益的人死了这条心。现在，法院明目张胆地带头违法，示范作用不好，同时也让社会各界看到法院司法缺乏最基本的坚持，没有原则，没有刚性，让强悍奸猾之徒产生撕开法网获取利益的侥幸之心，这本身会成为一个诉源。法院参与诉源治理的另一个途径是在诉前调解及其他调解场合参与业务指导。 | ||||||
| 信件附件 | 无 | ||||||
| 提交时间 | 2023-08-11 | ||||||
| 承办单位 | 法院、信访局（社会治理中心） | ||||||
| 办理落实情况 |
|
||||||
办 理 结 果 |
吴代表： 首先非常感谢您对义乌市人民法院工作提出宝贵的意见建议。您提出的关于《关于要求解决因诉前调解工作引起的立案难立案慢问题的建议》已收悉，现答复如下： 诉源治理工作是近几年来党委政府的重点工作之一，非常感谢律师界对于该项工作的理解和支持。因经济社会的不断发展及公民法律意识的提高，涉诉矛盾纠纷不断增长，特别是疫情过去，人员流动更加便利，很多潜在的矛盾纠纷不断爆发出来，导致大量案件涌向法院。如何做好诉源治理兼顾规范立案及审执质效成为这一时期法院面临的难题。 一、前期的工作情况 1、阵地前移加大调解指导力度。对提起诉讼的纠纷及时编立诉前调案号，同时确定指导法官，促使法官全流程关注和指导调解员的调解工作，提升调解成功率。从2023年2月开始，诉前调解成功率从32%左右稳步提升到6月底的36.33%，诉前调解员也已作出了大量的努力。 2、多措并举强化诉前调解力量。增加调解员人数，从原有的22位专职调解员到今年5月扩充至35位专职调解员（其中含退休法官5名）、55位律师兼职调解员、1位人大代表特邀调解员。不定期召集调解员开展培训，提升队伍整体素质。 3、建章立制确保调解制度保障。出台了《关于进一步完善涉诉案件诉调衔接机制的指导意见（试行）》、《关于律师参与诉前调解工作实施办法（试行）》、《义乌市诉前调解工作指引》等规范性文件。逐步完善诉前调解工作流程与分工、调解员考核、奖补、准入退出机制。完善纠纷分流、引导、释明、调解指导、诉调衔接等机制。 二、存在的现实困难 1、部门镇街认识不统一。各部门、各镇街在诉源治理中的潜力未得到充分发挥，部门联动不足。有些镇街、部门在接到矛盾纠纷时未能及时跟进就地化解，反而引导当事人通过诉讼程序化解，使涉诉纠纷不断增多。 2、行业自治格局尚未形成。如金融借款合同纠纷、机动车交通事故责任纠纷均属于收案较多的案件类型，银行保险行业协会虽成立有专门的调解组织，但并未开展实质性工作。 3、专职调解员待遇地区不平衡。义乌相较周边县市的调解员待遇是偏低的，远低于永康、婺城和武义，但工作强度明显高于上述三地，而上述三个县市区的诉前调解成功率在金华地区处于前列。说明调解员的工作积极性应需合理的奖补或待遇来激励。 三、下一步举措 1、统一认识，党委牵头抓推进。坚持党委领导，积极将诉源治理工作融入社会治理大格局，不断激发推进诉源治理的工作活力，变被动为主动，巩固深化诉源治理成效。 2、争取党委领导的支持，建立并完善部门间协同机制，对批量案件经初步研判可能涉刑的，由公安、法院、检察院及相关单位和部门快速联动，协同治理，避免引发群体性事件。 3、加强立案规范化建设，加强案件监管，减少案件流转时长、提高案件流转效率。对于明确不能调解或调解不成的案件，除需评估鉴定等特殊原因外及时编立民初字号进行审理。 最后，再次感谢您对义乌市人民法院工作的关心、支持和理解，欢迎继续对法院工作提出宝贵的意见和建议。 义乌市人民法院 2023年7月12日 | ||||||
| 反馈附件 | 无 |